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    2. 大數據背景下地方政府決策能力提升研究 –以武漢市為例

       摘  要

      隨著世界信息化革命的不斷深入,促進了大數據時代的來臨,大數據時代越來越強調信息的處理和傳播,數量巨大類型繁雜的信息借助網絡傳遞能夠產生重要的社會意義和經濟價值,進而促進經濟社會發展。如何增強地方政府部門在大數據下的管理意識,是當前中國各地政府部門亟待解決的課題。

      本文基于大數據的時代背景,首先對治理理論和新公共服務理論等相關理論進行了廣泛的檢索和梳理,并運用文獻研究法、案例分析法等方法進行研究,對當前我國地方政府運用大數據提升政府決策能力時存在數據決策價值導向不明確、數據開放共享機制不完善、數據信息技術應用不充分、數據法律法規建設不健全、數據分析人才資源不充足等問題展開研究,意圖運用大數據改善傳統地方政府決策的弊端。

      研究發現,大數據能夠提高公共服務信息水平、擴大民眾參與的程度、提高公共部門的政策供給效率?;诖?,本文最終提出正確培養貫徹大數據意識、建立統一共享的數據平臺、推廣大數據智能應用平臺、完善公正嚴明的法律法規、培養理性專業的數據人才五條對策建議,旨在為政府部門利用大數據提升決策能力提供參考。

       關鍵詞: 大數據; 地方政府; 政府決策能力

       緒論

       ?。ㄒ唬┭芯磕康呐c意義

        1.研究目的

      隨著信息化的發展,大數據積累的價值將會對公共決策模式創新產生革命性影響,并引發政府決策思維方式的變革。2010年11月,歐盟委員會發布了《開放數據:創新、增長和透明治理的引擎》報告,提出了政府數據公開戰略的一些細節,意欲讓各成員國公開,共享數據[1];2012年3月,美國奧巴馬政府宣布,通過了《大數據研究和發展計劃》,以提高從紛繁復雜的數據中提取知識和觀點的能力,并設立了“大數據高級指導組”; 2013年6月,日本安倍內閣宣布了《創建最尖端IT國家宣言》,宣稱要將日本建設成為一個具有世界最高水準的運用大數據技術的國家[2]。而在我國,發展大數據已經成為國家戰略的重要內容。2014年3月,大數據被首次將寫入政府工作報告,大數據技術作為政府治理創新的重要工具和手段,在政府中的應用逐漸得到加強。2015年6月,xxxx在全國人大常委會上提出,大數據是國家“基礎性戰略資源”,政府公共數據要“互聯共享”[3];2015年9月,xxx發布《關于促進大數據發展行動綱要的通知》,作為我國發展大數據技術的頂層設計,引起了社會各界的高度重視[4]。

      然而當前我國傳統政府決策模式已經不再適應大數據時代的要求,新冠肺炎疫情無疑對當前國家治理體系和治理能力造成一次較大的沖擊,針對當前疫情防控中暴露出來的武漢市政府決策能力短板問題,正確運用大數據提升地方政府決策能力無疑是解決政府決策能力短板的正解。

       2.研究意義

      從理論角度看,通過對大數據背景下傳統政府決策的弊端和短板的深入分析,深刻地認識到大數據對于地方政府決策的信息優勢,以及信息決策地位提升的迫切性。但是,在信息化的背景下,我國對于大數據提升政府決策能力的研究尚不深入,傳統政府決策模式已越來越不適應我國行政體制的發展,政府決策能力的現代化也越來越迫切,亟需調整政府決策以滿足社會需求,本文在總結以往的研究成果的基礎上,對其進行了綜合、全面的分析,旨在為提高我國政府決策水平提供理論依據和參考依據。

      從現實角度看,隨著信息技術的更迭與發展,社會公眾的需求呈現多樣化的趨勢,伴隨著全體國民素質的提高,其參政議政的意愿也日益提升,這無疑對政府管理者提出了新的要求,在決策制定過程中要以更加多元、全面的角度來把握最終決策。而作為行政管理人員日常工作的重要環節,政府決策也必須與時俱進。本文對大數據、政府決策能力的概念以及傳統地方政府決策存在的弊端進行分析,在逐步結合武漢市政府決策能力的現狀,分析武漢市政府決策出現的問題,找出解決問題的合理途徑。促進了我國政府管理體制和能力的現代化;對推進我國大數據發展及其在政府部門中的應用具有戰略意義。

      (二)國內外文獻綜述

        1.國內研究文獻綜述

      (1)大數據對于地方政府的決策能力影響的研究

      段忠賢,沈昊天,吳艷秋(2018)指出與傳統的“一言堂”政府決策模式不同,大數據使政府的決策開放共享、實時響應、全天候監測、清晰準確。大數據驅動型政府決策是以海量信息為基礎進行決策[5]。林賢(2018)指出利用大數據進行政府決策有助于提高決策的科學性,推動政府從多重角度考慮群眾的需求,強化與其他社會治理主體的互動合作,對提高政府的公共服務能力具有重要意義[6]。陳一帆,胡象明(2019)指出大數據能夠有效的支撐政府決策,在提高決策效率和效果的同時,保證政府決策的透明公開,而大數據的真正價值則在于終結抽樣,趨勢分析以及實時監督[7]。馬桑,張苑漫(2023)指出傳統公共決策更多的是依靠經驗進行決策,其受到信息收集與處理能力的限制,難以應對突發狀況。而大數據的出現,在很大程度上改善了行政管理人員的決策響應速度和行為結構,運用大數據技術,可以促進政府的科學決策,實現資源的合理配置[8]。

      (2)大數據背景下地方政府決策創新與成效的研究

      牛正光,奉公(2016)指出在大數據時代,“DW神經系統型”決策模式將打破以往“隨機抽樣”、“基于因果”的研究范式,通過“全樣本分析”和“相關性分析”等多種方式,并突破“DIKW金字塔”的理論框架[9]。張勇進,鮑靜(2017)指出智慧決策新模式可以從業務層和數據層兩個維度加以支撐,從而保證政府獲取民意訴求、洞察輿論反饋,從而平衡供需關系,對現有政務流程進行優化[10]。許曄(2017)通過分析大數據在政府管理決策創新中的作用,總結了美國、英國、德國政府運用大數據進行創新管理的經驗,并就如何運用大數據提出建議[11]。蔡劍橋(2017)指出伴著大數據、人工智能、云計算的發展,政府決策將擺脫傳統模式的束縛;公民參政議政意識的覺醒,社會治理主體將更加多元;憑借信息技術的海量數據,決策環境將更加可預測,決策方案將更加靈活、科學;公共管理目標將更加超前[12]。翟云(2018)概述了改革開放四十年來電子政務的發展歷程,歸納出我國政府治理體系建設正在向一體化邁進,注重大數據的同時,強調服務型政府的建設。利用 “互聯網+”加快政府職能轉變和放管服改革[13]。

      (3)大數據背景下地方政府提升決策能力的問題的研究

      魯哲(2016)指出我國地方政府目前存在著數據可信度不夠,對大數據的應用程度不夠,有關部門對數據信息的搜集力度不夠等問題。另外,在對大數據的應用中,存在數據的隱蔽性及虛假性較為突出的問題,存在著侵犯個人隱私,缺乏保護國家數據安全的等問題[14]。胡稅根,王匯宇,莫錦江(2017)指出目前,我國智慧政府治理依然存在著網格化、動態協同化治理體系尚未建立、與大數據相適應的制度建設尚不完善、數據開放與共享的速度滯后于現實需要、互聯互通的政府治理平臺尚不統一、政府治理的相關要素尚不充足等問題[15]。陳嘉?。?019)指出我國地方政府在運用大數據進行決策時,存在著對數據不加驗證盲目依賴、缺乏統一的數據資源整合平臺、缺少熟練應用大數據的高級分析人才[16]。李進華(2020)指出我國現有政府決策模式在危機感知和風險感知方面仍存在較高的延遲;大數據時代不僅要求政府根據數據做出快速反應,更要求政府做出正確反映,但當前政府危機決策周期過長;對于群眾以及媒體關注的方面無法做到及時回應;決策質量和效率都存在一定的問題[17]。

      (4)大數據背景下地方政府決策能力提升的對策的研究

      司林波,劉暢(2018)指出通過集成政府信息系統為基礎,構建高效率的智慧政府;通過對數據進行精細化管理,加速信息化建設;建立以數據為導向的決策支持系統,模擬社會突發事件,加快危機決策的速度,提高政府決策的準確性;對社會監督進行改革,構建智能一體的數據監管系統[18]。王山(2018)指出在政府運用大數據進行決策的過程中,要強化數據倫理觀念,避免大數據決策陷入兩難的道德困境;提高技術水平,以填補大數據決策的技術缺陷;轉變傳統思維方式,培養大數據意識,減少大數據決策的意識困境[19]。陳迅(2018)指出要從底層改變傳統政府決策的思想,樹立大數據思維,利用大數據海量的信息資源來輔助政府解決社會問題;利用大數據建立統一的決策平臺,加快政府各部門之間的政務流轉,防止在決策過程中出現“孤島化”的現象;利用大數據完善政府決策路徑,減少部門扯皮現象,完善決策信息采集、存儲和分析機制,以持續提高政府決策能力[20]。周陽、汪勇(2023)指出決策能力體現國家的治理能力,我國地方政府要正確看待大數據對于地方政府決策的價值,努力培養高素質的大數據人才的同時,還應該加快統一大數據平臺的建設[21]。

       2.國外研究文獻綜述

      阿爾文?托夫勒是首位研究大數據的國外學者,1980年,他在《第三次浪潮》中提出了“大數據”(Big Data),但該概念并未引起廣泛關注。1998年,由托尼·卡斯撰寫的《大數據的處理程序》被刊登在《科學》上,第一次正式使用了“大數據”一詞,自此大數據便活躍在大眾視野之內。

      (1)大數據對于地方政府的決策能力影響的研究

      J. Marijn和V. H. Haiko(2017)等認為大數據就是通過從多種途徑收集良莠不齊的數據,再通過各種社會治理主體的加工,最終形成一條龐大的數據鏈。大數據的規模決定了數據的準確性、異質性和多樣性,變化莫測的數據源決定了必須建立一個統一的治理機制,以此來保障大數據的質量和應用場景。他們認為運用大數據是一個循序漸進的過程,在此期間決策者會逐漸意識到大數據的潛在用途,這對大數據的常規化使用起到了關鍵作用[22]。

      (2)大數據背景下地方政府決策創新與成效的研究

      D. C. Esty(2006)相信,以數據為導向的決策模型,可以提升政府的效能,讓政府更具開放性、更負責任,政府的決定過程與結果將不會受到主觀的意識形態或利益團體的影響,而會以客觀的經驗為基礎[23]。M. Mariusz(2017)相信,如果能夠恰當地利用大數據,將會對公共管理產生正面的影響,其中包括政府管理的效率和公眾的整體滿意度。并且,這些優點極大地改善了決策的精確度和“信息任務”的性能,并且可以大大減少與決策流程有關的操作費用[24]。W. Yasha和Y. Katsuyuki(2018)認為,在大數據與智慧城市的時代,大數據將有助于推動新的法律法規和政府機關的日常運作,從而提升資訊的準確性,作出更明智的決定[25]。

      (3)大數據背景下地方政府決策提升的研究

      關于大數據背景下地方政府決策能力提升,L. B. Moses和D. K. Louis(2017)認為數據分析是一種有效的手段,可以幫助各國政府查明和摧毀威脅,更好地理解犯罪網絡,并改善策略,但是由于數據分析受到了公眾的廣泛關注,因此必須充分透明和公開,以支持有效的公開討論和個人權利。然而,數據分析特有的機密性和復雜性,讓數據透明公開成為奢望。因此,通過對相關部門以及有關法律法規的分析,得出:在權力責任明確,公開討論,充分監督的條件下,對大數據的算法進行“半透明”公開是保證國家機構采用大數據進行決策輔助的最近方法[26]。

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      本文通過文獻研究法、案例分析法等研究方法,分析我國地方政府決策能力的現狀,研究提升決策能力的相關理論知識,以武漢市為作為研究對象,對損害武漢市政府決策能力的原因進行分析。分析了傳統政府決策模式在紛繁復雜的今天難以有效勝任政府的職能,并進一步引申出治理能力現代化的迫切性。隨后,對武漢市政府運用大數據提升政府決策能力的創新與效果進行分析,提出在大數據背景下,我國地方政府運用大數據提升政府決策能力的過程中面臨著數據決策價值導向不明確、數據開放共享機制不完善、數據信息技術應用不充分、數據法律法規建設不健全、數據分析人才資源不充足等困境,針對這些問題,本文在最后提出了要正確培育貫徹大數據意識,建立統一共享的數據平臺,推廣大數據智能應用平臺,完善公正嚴明的法律法規,培養理性專業的數據人才等措施。

       一、相關概念界定與理論基礎

       ?。ㄒ唬┫嚓P概念界定

        1.大數據

      大數據(Big data),或稱巨量資料,指的是所涉及的資料量規模巨大到無法透過主流軟件工具,在合理時間內達到擷取、管理、處理、并整理成為幫助企業經營決策更積極目的的資訊。目前,學界對大數據的含義尚無定論,觀點不一。有些學者把大數據看作是一個數據的集合,其數據量之龐大,已超出了以往的數據采集、分析、存儲與管理。一些學者認為,大數據是指由于數據量過大,使得傳統的數據管理手段難以對其進行有效的管理。也有人提出,大數據就是一般數據處理工具所不能捕捉、存儲和分析的,但在收集、挖掘、分析、處理這些信息后,能夠發掘、挖掘、分析、處理新的信息,從而產生新的價值,從而推動社會的發展。與傳統的數據相比,大數據具有非結構化、分布式的特點,而這些特點正好滿足了目前的學習模式逐步走向個人化的需要。盡管人們對大數據的含義有著不同的理解和理解,但專家們一致認為,大數據具有海量、高速性、多樣性、價值性、真實性以及數據粘性等。

       2.政府決策能力

      依據公權力的性質,政府決策是“對全社會的價值所作的權威性分配”[27]。政府決策能力是指政府通過運行既定的決策機制、程序和方式來整合和配置各種決策資源,實現政府在一定權力結構下的管理職能,在管理國家和經濟社會事務及其他公共事務方面,制定有利于維護和促進政治穩定、經濟社會持續發展與社會和諧、國家安全的理論、路線、方針、政策與策略的能力[28]?,F代政府決策能力之構成要素應包含決策價值導向能力、決策目標獲取與鎖定能力、決策資源動員整合能力、決策制度完善與運行能力、決策環境協調能力、決策學習與適應能力、政策供給能力以及決策技術應用與創新能力等八個子項[29]。

      ?。ǘ┫嚓P理論基礎

        1.治理理論

      英文中的治理一詞起源于拉丁文和古希臘語,原意是控制、引導和操縱,指的是在特定范圍內行使權威。治理理論的主要創始人之一詹姆斯羅西瑙認為:治理既包括政府機制,同時也包含非正式、非政府的機制,隨著治理范圍的擴大,各色人等和各類組織得以憑借這些機制滿足各自的需求,并實現各自的愿望。1995年,全球治理委員會發表《我們的全球近鄰》,指出治理是各種公共和私人個人和機構管理公共事務的方式的總和。治理一詞的基本含義是指有許多具備明確的等級關系的個人和組織進行合作以解決沖突的工作方式。治理的目的就是利用各種制度關系中的權力來引導、控制和規范公民的各種活動,使公共利益最大化。它尤其關注政治權威的作用,以及在一定范圍內維持社會秩序所需要的行XXX力[30]。本文意在將大數據技術引入決策過程中以此提升治理的效率。

       2.新公共服務理論

      新公共服務理論是以美國著名公共管理學家羅伯特·B·登哈特為代表的一批公共管理學者基于對新公共管理理論的反思,而建立的一種新的公共管理理論。在登哈特看來政府服務對象是公民而非顧客,公共利益并非個人利益之和,而是各方相互妥協的結果,政府應秉持公共利益至上的原則開展活動;所謂“新公共服務”,是指公共管理者不是試圖控制或掌握社會發展的新方向,而是幫助公民明確地表達自己的利益,滿足自己的共同利益。因此,新公共服務領導模式應該是以價值為基礎、共同領導的模式。所謂共同領導,是指領導者和追隨者之間目標一致、相互支持、共同提升的領導模式。在新的公共服務體系中,行政官員必須共享權力,整合各方資源,使公民和社區共同參與治理過程。本文寫作的目的旨在通過利用大數據技術提升政府決策能力,借此更好地服務公眾,完成政府為社會服務的使命,符合新公共服務理論的要求[31]。

      大數據與地方政府決策能力的關系隨著大數據時代的到來,大數據為社會帶來了無窮的活力,同樣也使得社會格局錯綜復雜。信息化宛如不可逆轉的巨浪,夾雜著龐大的數據相互交織,形成無數信息洪流。大數據憑借信息優勢,能夠快速正確的指導公民的行動,尤其是政府部門,由于政府決策缺乏科學性,社會參與度低,政府決策成本高,信息披露不足等諸多問題。這些問題造成了我國政府的政策制定質量低下,效率低下。在此背景下,我國提出了推進國家大數據戰略、構建和完善基于大數據的科學決策機制、實現政府決策科學化的建議。

      ?。ㄒ唬﹤鹘y地方政府決策模式存在較大的弊端與短板

      改革開放以來,時代變化日新月異、社會階層加速分化、利益主體逐漸多元、社會流動規模度空前、隨之而來的便是社會問題層出不窮、新舊矛盾相互交織。由于政策市場所供給的公共資源和公共產品之間存在著非排他性和效用不可分割的特性,導致了信息的不對稱性,而政策的目的又不在于追求利益的最大化,而在于追求“公共利益”的最大化,從而導致了政策的市場評估機制的模糊性和不確定性。主要表現為:

      第一,傳統地方政府決策機制欠完善。在傳統的決策方式下,由于計劃經濟時期的高度集中,政府是政策制定者和決策者的重要組成部分,因此,在進行科學決策時,常常會有一定的缺陷。另一方面,由于政府的決策權太過集中,不能對政府決策進行合理的配置,也不能對政府決策進行有效的制約。而在有關的政策制定過程中,由于缺少實時調查,導致了大量的數據信息采集和分析,導致了嚴重的主觀決策現象[32]。

      第二,傳統地方政府決策機制欠透明。隨著全面改革的不斷深入,我國的地方行政管理體制逐漸從“封閉”走向“開放”,伴隨著我國教育的普及,人民群眾參政議政的覺悟越發高漲。我國政府逐漸從“管控型政府”走向“服務型政府”,這都要歸功于人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權的增強。然而,在決策制定過程中,由于政府權力利益化、決策資源集中等原因,使得決策的透明性不高。比如,在政府對壟斷企業實行定價控制時,要掌握其成本的精確資料。但是,政府作為一個局外人,很難獲得可信的消息,而那些獨資企業必然會將問題放大,宣稱他們已經在進行著微薄的利潤或是沒有利潤的運營,從而獲得國家的補助,或是放開對物價的控制。

      第三,傳統地方政府決策機制反饋欠通暢。當前,我國傳統地方政府決策還存在許多弊端,如民主化、公開化程度不夠,盡管許多政府決策已經采取了專家聽證制度,并將聽證結果予以公示,但卻常常流于表面,大部分決策制定者還是不愿聽取專家意見。然而,科學決策的本質就是聽取群眾的意見,將民意融入到公共政策制定中,只有通過構建民意反饋渠道和輿論引導機制,才能真正做到下沉到基層,才能在決策過程中了解真實的社情民意,避免地方政府決策脫離現實基礎,造成決策失誤。然而,在現實生活中,民意反饋渠道依然沒有落實到實處,民眾難以發表自己的聲音,政策制定、實施的結果得不到回饋,從而形成政府單向決策,這嚴重損害了民眾行使知情權、參與權、表達權、監督權的權利。缺少反饋通道,不但政策科學性大打折扣,甚至出現歪曲民意、暗箱操作、犧牲人民群眾的利益來滿足少數人的利益,政府政策嚴重偏離現實。因此,構建民意反饋通道和輿論引導機制是政府決策科學、公正、透明的重要手段,同時也是防止決策失誤的根本保障。

      (二)大數據成為地方政府決策能力提升的推進器

      大數據作為國家基礎性戰略資源,可以利用其自身的信息優勢,將國家政治、經濟、文化、等方面的信息有機地結合在一起,為提高國家治理水平提供堅實的數據支持。2015年十八屆五中全會提出“國家大數據戰略”,《促進大數據發展行動綱要》、《大數據產業發展規劃》相繼出臺,可見數據已經成為重要的生產要素甚至國家間競爭的關鍵資源。在信息化快速發展、科學技術變革日益加劇、社會治理主體逐漸多元的社會背景下,迫切需要一個科學、民主、智能的決策機制來化解各種社會沖突、應對各種社會矛盾、滿足各種社會需求,只有依靠大數據,才能構建一條通暢的民意反饋輿論引導的渠道,從而提高地方政府的決策能力[33]。

      自國家誕生以來,“時代”所帶來的歷史特征與國家的管理問題有著密切的聯系,因此,國家的管理問題也必然要與之相適應。大數據是一種新興的信息技術,它正成為一個新的趨勢,它將對我國的政府管理環境產生深遠的影響。大數據不但可以推動新的法律和政策的順暢執行,也可以提高政府決策的準確性。在治理理念變革、治理手段創新、治理過程優化等領域,大數據具有廣闊的應用空間,是實現國家治理能力現代化的重要媒介和手段。

      XXX十八大以來,在XXX網絡強國戰略的領導下,中國xxx審時度勢,采取了一系列的超前布局,突出了“時代性”的特征,推動了我國的治理體制和治理能力的現代化,利用大數據提升國家治理現代化水平,深刻闡明了其國家治理現代化思想的大數據觀。全面實施國家大數據戰略,將推進決策數字化作為實現我國行政體制改革的重要動力,引領大數據革命浪潮。

      ?。ㄈ┐髷祿谔嵘胤秸疀Q策能力中發揮的作用

      大數據可以讓人們更方便地搜集信息,而在編碼過程中,使得不同的信息具有不同的意義,了解它們可以分析不同個體的需求與認識,從而在政策的供求關系中找到有效的平衡。公共管理學學家埃斯蒂認為,數據驅動型決策主要建立在事實基礎上面,因而可以防止被一些利益群體所干擾,從而塑造一個高效、開放、共享的政府。大數據提升地方政府決策能力的作用機理主要表現為:

      1.提高公共服務信息化水平

      政府通過大數據的運用,使信息技術與公共資源之間的高效融合,從而建立起具有自動感知、高質量、便捷的人性化信息系統。運用信息技術、精細數據挖掘技術、建立個性化的服務渠道,實現對公共需求的實時洞察和獲得。與此同時,對業務過程進行了改革。為提高公共服務的反饋速度,設置24小時快速辦理窗口、優化決策咨詢路徑、互動參與機制從而保證公民可以享受到便利、高效的公共服務。

       2.擴大社會民眾參與度

      大數據技術可以提高民眾對社會問題的參與程度。例如在英國的某些社區,使用者可以通過SeeClickFix、FixMyStreet等軟件,拍攝墻壁涂鴉、設備故障、路面塌陷等社會問題,并提交給當地政府,由政府負責解決問題,這些互動的回饋方式,大大提升了市民對社會事務的管理和政策的積極性。大數據也能充分了解政策需要者的喜好與要求。隨著社會網絡技術、傳感器技術、智能終端技術和物聯網的飛速發展,公共信息資源越來越完整和清晰。具有豐富原始資料的公營機構,可以掌握更多的資料,并可為政府的政策制定奠定依據。在大數據技術的飛速發展下,可以對社會公眾的需要進行多維度的劃分,針對不同的需求,利用大數據的整合能力對公共服務進行調整,從而形成多種決策策略,使人民享受到更加便利的公共服務。

       3.提高政府政策供給效率

      公眾管理學學家埃斯蒂認為,基于數據的公共決策會讓政府做出基于現實的決定,不會被個人的主觀評判或被利益團體“俘獲”。從而塑造了一個高效、開放和負責的政府。就公共決策而言,大數據的“快”表現在兩個層面:一是數據生成迅速、實時生成和實時獲??;其次,是資料的高速運算,利用傳感器、移動終端等裝置組成的分布式計算架構,利用云計算及云存儲的分布式數據庫,迅速地將事件的發展規律進行解析,將抽象而又繁復的資料轉換成可用的信息,再由決策分析模式進行加工、處理,經由人機互動,向政府各階層的決策者傳達,從而作出適當的決策。

       三、武漢市運用大數據提升政府決策能力的現狀

       ?。ㄒ唬┪錆h市政府運用大數據提升決策能力的案例

        1.促進政務運行“協同、智能、高效”

      推進“五減”,全面優化政務服務流程再造。武漢市常態化開展了全市“四辦”優化工作,2020年市區各部門共3551項政務服務事項與國內先進城市的最優標準對標優化,優化后平均需提交申請材料由2.9份精簡到2.1份;平均辦理時限由3.6天縮短為1.5天;平均跑動次數從0.1次減少為0.06次;平均辦理環節由2.8項簡化為1.4項。圍繞人民群眾,把企業群眾慣用的“一件事”、跨部門、跨科室等多種事項整合起來,實行“一事聯辦”,實現更深層次的“五減”。

      做實“五通”,不斷提高網上服務質量。整合的政府綜合服務系統,從用戶、系統、數據、證件、業務等方面,逐步實現各種業務系統的深度融合,通過“五通”推動“五減”,重構了在線辦事程序,擴大了網上辦事的廣度,提高了網上服務的效率。推進建設用地規劃許可證等197類電子證照自動關聯,80類紙質證照免于提交。充分利用“區塊鏈”等科技手段,實現市場監管領域的“一碼亮證”、不動產領域“區塊鏈+不動產”稅收治理、企業群眾可在線辦理新建商品房不動產證,無需提交購買發票及家庭婚姻證明等相關材料。

       2.推動重點領域業務流程再造

      企業開辦全面實行“210”標準,加快審批辦結時限,證照辦理提速。繼續深化工程建設項目告知承諾制改革,項目審批時限壓縮到45天以內。全面推行不動產登記事項電子證照、電子發票、高頻事項“馬上辦”、一般事項“網上辦”、抵押權登記“不見面辦”。推動一流城市電網建設項目審批提質增效,明確了15項簡化用地選址審批、立項初步設計審批等措施。優化改造后的變電站建設項目審批時限為17個工作日,最長為31個工作日(不含圖審時限);電網輸配電線路建設項目審批時限不超過12個工作日。截至11月底,輸變電工程建設項目43項,電力通道64.51公里已進入審批階段。優化公共服務辦理流程,將7家供水企業和12家供氣企業納入省級事項管理系統,通過湖北政務服務網向社會公布。完善市工程項目審批管理系統中水電氣報裝接入功能,實現水、電、氣報裝、“一表申請”、“一窗受理”等[34]。

      (二)武漢市政府運用大數據提升決策能力的成效

      武漢市近幾年一直在貫徹落實中央和省委有關建設數字政府、智慧城市、打造市場化、法制化、國際化營商環境的戰略部署,以人民為核心,不斷深化,全面推行“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”,實現了76.23%、99.21%、90.01%、99.92%。武漢名列《2020年數字政府發展指數報告》第五位。作為全國政務服務一體化平臺建設的聯系點,近年來武漢在全國重點城市網上政務服務能力排名中均位列全國第一,2019年排名第七,2020年排名第六。2019年,武漢市政務服務指數在優化營商環境評價中排名第一,2020年成為標桿城市?!度嗣袢請蟆穼ⅰ拔錆h戰疫”系統平臺評為2020中國數字化轉型成功案例,“民呼我應”榮獲2020年銀川智慧城市博覽會“優秀案例”。

      1.促進政務協同運行

      推動“一網協同”的行政工作,為有關部門提供一個統一的移動辦公入口,一個網站對外服務,一個系統內,持續提高服務企業的效率。建立督查督辦機制,對列入機制的各類督查督辦任務進行精細管理,實現項目清單、節點管理。打通信息壁壘,促進資源的集中與共享;建立“總門戶”的政府部門網站;建設全市政務網上統一的集中管理平臺;全市55家政府網站集中運行;建立武漢市統一信息資源庫;建設一體化的“武漢政務”協同辦公平臺和移動終端,實現各部門“開號、配流程、用”?!拔錆h政務”系統已在全市36個市級單位試用,注冊用戶8361人,接入69個移動政務應用,促進政府辦公協同優化。

       2.做強線上線下“服務站”

      推動政務服務“一網通辦”。推動各個業務體系的銜接與集成,14個行業的自辦業務與27個國家級和省級的業務體系的銜接,涉及774個事項;完成11個部門17項業務系統對接,涉及1537項事項。不斷擴大網上政務服務的覆蓋面,推進市、區、街、社區四級事項的“應上盡上”。截至2020年12月底,各級平均事項為1939項、1660項、183項、84項。

      加快建設“移動辦”、“自助辦”。健全自助政務服務系統,在人口密集的市區、區、街、社區、商業樓宇等區域部署577臺自助終端,開通“自助辦”239項,實現了黃岡,廣州,東莞,惠州,江門,佛山,實現了“就近可辦”。依托鄂匯辦APP,開通武漢旗艦店專區120項便民設施,推進政務服務“掌上可辦”。

       3.推動政務數據集中、集成

      加強“武漢云”基礎設施建設,推進政務云資源集約化建設和使用,加強政務系統和政務數據上云,目前武漢市已完成了500多個政務系統的遷移[35]。將市大數據平臺打造成為全市政務信息資源中樞,通過對全市政務數據及有關社會數據的梳理、歸集、管理、治理、數據融合、數據分析與運用,構建了集數據匯聚、治理、開發、共享、開放等功能于一體的服務平臺,目前已匯聚63家市級單位和16個區81個業務系統的4710項數據,可共享數據總量達53億條,每天共享數據近300萬條,向社會開放數據5803萬條,支撐300多項數據應用。

      (三)武漢市政府運用大數據提升決策能力存在的不足

      大數據在輔助政府決策、提高政府決策能力方面取得了顯著成效,但同時也面臨著諸多問題與瓶頸。通過對文獻和案例進行查閱,發現制約政府決策水平的問題主要為:

       1.數據決策價值導向不明確

      一方面,決策者對數據的盲目依賴,企圖用數據來彰顯自己的權威。雖然通過對數據進行分析,可以有效的促進地方政府的政策制定,但同時也存在著一定的風險。由于各國的政策背景各異,所以無法用大量的數據進行決策。在運用大數據進行優化決策的過程中,存在著不確定性。在確定的問題上,信息的完整與可靠,讓信息科技能夠很容易地利用其優點。但是,由于信息技術難以處理當地的政策制定過程中存在的不確定因素,這就要求政策制定者通過對現實環境的綜合分析和智慧來進行決策。因此,不確定的決策問題是影響大數據高效的決定因素。

      需要注意的是,過度地依賴數據,我們也許會被數據分析的結論所束縛,而不會對這些結論提出疑問。在數據處理過程中,存在著滯后和結果的偏移現象。由于沒有辦法在規定的時限之內搜集到充分的資料,或是由于需要很久才能搜集到全部資料,從而導致了最佳的決定。我們無法確保全部資料的準確性,有時我們會搜集資料以達到目的。當數據積累到一定程度時,可能會產生無用甚至錯誤的數據,數據源的錯誤分析會導致分析結果的錯誤,最終導致決策失誤,影響到政府的規劃,給城市帶來惡劣的治理后果。

      另一方面,可能也會導致缺乏數據意識,習慣于墨守成規。公共機構運用大數據進行政策制定的速度緩慢,主要有以下幾個方面的原因:一、受歷史文化的影響,我國政府行政工作存在著辯證觀、全局觀,缺少數據觀和精準觀。這一情況甚至在當今的一些領導人身上更為明顯,他們已經養成了以經驗為基礎的傳統決策方式。第二,從官僚制的角度來看,傳統的會議討論模式和“一言堂”模式,不僅代表了統治階級的意識,也反映出決策者的權威和地位,而大數據決策會削弱他們的決策能力,影響到自己的決策地位,從而產生反抗行為。第三,就個體官員而言,行政責任的分配問題限制了其對政府決策的主動性和積極性,也就是說一旦發生了決策失誤,如何界定、追究責任,將會對其晉升產生影響。各種原因糾纏在了一處,構成一種無形的阻力。

      2.數據開放共享機制不完善

      數據開放共享滯后于現實需求。公共數據開放既是數字時代的起點,又是突破的難點。在世界范圍內,從信息公開到開放數據,西方國家經歷了50多年的發展。由于我國級政府部門均實行“條塊”管理,導致許多不同層次的數據互不兼容,造成了“數據煙囪”、“數據孤島”、“數據壟斷”等諸多問題[36]。金融、電力、電信、互聯網企業BAT(百度,阿里,騰訊)等行業巨頭都在“數據自重”,使得大數據的發展陷入了兩年的境地。在沒有海量數據的情況下,大數據決策無疑是一場空談。直到2013年,我國才出臺了《關于促進信息消費擴大內需的若干意見》,提出要正確利用信息資源。2015年,《xxx關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》明確提出,要在2018年底前建成國家政府數據開放平臺,但這一規劃未能如期實現,數據治理的難度可見一斑。統計顯示,目前政府掌握80%以上的數據資源,因此,推進政府開放數據是實現數據開放共享的關鍵。

       3.數據信息技術應用不充分

      “數據悖論”、“認知悖論”現象依然存在,任何事物都具有兩面性,大數據也不例外[37]。在探討大數據驅動問題時,學術界也意識到了大數據驅動的潛在風險:一是學術界擔心,由于技術的不成熟和人為原因,而導致大數據被錯誤利用,如“大數據不僅為社會大眾謀取利益,也為決策制定者提供了追求私利的機會”。二是“選擇性忽視”問題,當遇到資本裹挾時,大數據往往無法被正視、技術越位常常會導致過度依賴,從而引發系統性決策風險。三是把社會媒體數據與公眾輿論盲目劃等號,所得出的議題可能夸大了某些積極聲音者的偏好。四是“用算法代替人的決策”,系統本身就不可避免的存在一定的偏見,算法無法模擬人類的情感。五是大數據建設的不完善也可能導致議程設置偏好??傊?,大數據決策存在著不確定性、人為因素和非民主化的風險。

       4.數據法律法規建設不健全

      大數據是一把雙刃劍,它在輔助政府治理的同時,也帶來了數據信息盜用、虛假數據等安全風險。法律的缺失,導致不法分子在互聯網中橫行霸道,國家機密岌岌可危。數據倫理和隱私保護等問題是目前數據法規建設的重要部分。另一方面,任何數據能夠被決策制定者使用,都必須符合政府所規定的標準體系。然而,現階段標準體系的建設遠遠落后于數據的飛速發展。如何正確合理的使用大數據,已成為提升地方政府決策能力的一個新難題。

      第二,公共決策機制需要進一步的變革,技術嵌入優勢難以轉化為生產力;大數據決策作為一種新的決策方式,勢必會對現有的權力結構進行重組,削弱精英階層對于社會資源配置的支配地位。比如,當電子政務出現的時候,學術界就寄希望于它能夠實現政府的工作流程再造。然而,結果卻并不盡如人意,究其原因,就在于政府官員并未予以極高的重視,而更傾向于事后對自己決策的支撐。學者們擔心,如果大數據無法與政府的治理理念相適應,那就無法形成決策機制改革的內在動力[38]。因此,若缺乏前瞻性的策略規劃,將限制大數據的開發過程,只會使其決策策略的目標只能局限于愿景。

      5.數據分析人才資源不充足

      科技是當今信息化社會的一種重要資源,而人力資源更為關鍵。大數據技術的發展和運用,取決于人才的素質和能力,取決于其是否能夠和現實生活緊密地聯系起來。由于大數據的處理與分析已超越了傳統的常規應用,使得人們難以運用大數據進行科學的決策。因而,大數據專業的人才需要具備廣闊的視野、全面的綜合素質和綜合的綜合能力。大數據復合型人才素質的優劣,將直接影響到大數據資源的發展和利用,以及如何有效地推動基層政府的管理改革。

      此外,很多領導干部在數據資源方面的認識不足,不了解大數據的內涵、技術方法以及大數據在提高政府決策中的作用,不能適應大數據的使用,有些人甚至質疑大數據的真實性,認為大數據是一種很難被政府決策者所接受的決策。

       四、地方政府進一步運用大數據提升決策能力的對策

       ?。ㄒ唬┱_培養貫徹大數據意識

      首先,在制定與執行的過程中,要注重把“數據導向”、“數據多元化”、“數據高度整合”的思想結合起來,逐漸打破傳統思維壁壘,提高決策制定者對大數據的使用觀念。

      其次,為了對數據的開放和分享進行管理,需要制定一系列的業務標準來管理交換的范圍、方式、流程和使用的約束。在各級政府一級,建立了一個統一的數據采集、存儲、分析和共享的系統,建立起了一個以數據為基礎的體系結構和體制保障。構建一個統一的公共信息共享平臺,以此為基礎,構建政府內部各個部門協同工作的通道,為推進信息公開提供了有力的平臺。

      再次,以政府信息公開為切入點,為企業提供基礎資料。鼓勵各單位挖掘、分析公開數據,使其充分利用,突出公開數據的價值,為政府部門提供有用的信息參考,進而促進信息的開放與共享。其中,重點在于對重點民生工程應用大數據,以達到顯著的社會效應,實現快速、全面的推廣,從而促進和促進其它方面的管理,以夯實基礎。

      ?。ǘ┙⒔y一共享的數據平臺

      政府大數據平臺的整合模式需要從上到下,從國家到市級政府,把各地的數據庫連接起來。要加強系統的頂層設計,把數據集中起來,由中央數據中心負責,統一各地方政府的數據格式和標準,把海量的數據資源儲存在云計算平臺上,讓那些申請訪問權限的地方政府可以通過平臺來獲取數據。大數據平臺中的數據庫應當包含各種基本的數據庫,例如:人員、單位、管理機構等[39]。利用大數據技術對數據進行分析、處理,并將數據傳輸給各有關部門。除了政府的大數據平臺,政府還需要一個專門的數據庫,比如養老院、醫療室、教育室等。各業務數據庫必須統一,才能利用海量的數據資源進行管理。

      (三)推廣大數據智能應用平臺

      隨著信息革命的迅猛發展,大數據逐漸成為政府決策的輔助工具,大數據對于地方政府越來越重要,因此開發大數據遴選系統就顯得尤為重要。

      一方面,通過對政府數據進行梳理,清理重復、無效數據,從而提高數據信息的利用率,加快數據決策響應速率,保證政府決策的高效快捷。

      另一方面,加強對企業的動態監管,深度開發政務人工智能,打破扁平化管理。同時,進一步開發傳感器技術,實現交互式數據可視化,促進跨領域、平臺、部門數據開放共享。推進“政用云”,“民用云”和“商業云”深度融合,打破各部門和社會治理主體之間的信息壁壘,避免出現“孤島化”,杜絕“荒漠化”、“碎片化”。

      在掌握海量數據信息的基礎上,根據不同部門和行管管理人員的需求,綜合利用各類數據建模和挖掘技術,為不同需求的決策者提高精準的差異化服務,逐步提升大數據的服務能力。完善政府決策數據高效計算體系結構,注重對非結構化的海量數據進行決策分析,將大數據融入“輿情分析”,通過對微博、論壇、微信等多種來源數據進行綜合分析,提取信息中隱含的情報,從而提前預測事件發展走向,及時應對各種突發狀況。

      ?。ㄋ模┩晟乒龂烂鞯姆煞ㄒ?/strong>

      大數據在改變人們生活、創造價值的過程中,對信息的安全構成了空前的威脅。隨著互聯網和信息化的迅速普及,使人類社會步入了一個高度數字化的時代,個人信息逐漸公開透明,在網絡中每個人的一舉一動都會被記錄在案。由于相關法律法規的缺失,導致個人隱私在網絡中如同虛設,政府和企業可以各種程序漏洞來獲取個人數據,利用大數據對個人喜好進行分析,從而了解個人的生活狀況,掌握個人的行動軌跡。在大數據時代,信息的開放和共享是其主要特征,數據的傳輸必然涉及到隱私保護。大數據廣泛應用于各個領域,他的出現打破了原有的個體與社會空間的平衡,導致社會公共空間不斷擴大,并在一定程度上擠占了私人空間的一部分,從而侵犯了個人隱私。

      隨著大數據時代的到來,大數據給人們帶來諸多便利的同時,也帶來了難以避免的隱患。不法分子可以利用大數據的漏洞,竊取個人隱私,更有甚者會越過防火墻肆意破壞我國網絡安全,導致國家機密泄露,從而損害國家利益。因此,完善公正嚴明的法律法規顯得尤為迫切。只有通過法律手段,才能切實保障我國公民的個人隱私不被侵犯,才能保證我國國家機密不被外泄。目前,我國應該針對大數據發展過程中出現的一系列問題完善有針對的大數據法律:保護企業,個人知識產權不被侵犯、提高政府政策公示力度、對竊取信息,泄露機密者加以嚴厲的懲罰等規定。

      ?。ㄎ澹┡囵B理性專業的數據人才

      在大數據時代,數據分析人才是任何一個大數據團隊的骨干。在互聯網行業中,數據分析人才是最緊缺的,所以要提高大數據技術水平,就必須為政府部門提供高素質的人才和優質的信息技術。在此基礎上,各地要加強對數據科學、大數據技術等方面的研究。大數據技術的應用要求是多個領域的交叉和跨領域的研究。當前大多數高校將大數據專業置于工科下面或理科下面,然而,不管大學開設的是什么學院,都要求學生具備計算機網絡、數據庫等相關的知識,以及數學、統計學等學科知識。高校與企業合作,通過校企合作,充分發揮各組織的人才培養優勢,有效提高人才的社會競爭力。除了培養高校外,地方政府還要作好人才吸引回收,鼓勵留學海外的大數據人才回國創業,幫助祖國提升大數據技術,同時應該制定相應的獎勵政策,提高大數據人才的薪資水平[40]。加強大數據宣傳,鼓勵公民從事與大數據相關的行業,降低行業準入門檻。在中小學增設有關大數據的課程,培養大數據思維,提高社會對大數據的認知水平。

       結論

      牛津大學教授維克托·邁爾·舍恩伯格在《大數據時代:生活、工作與思維的大變革》中寫道:“當世界進入大數據時代,社會也會經歷類似的地殼運動?!彪S著社會生活數字化、智能化、虛擬化進程的加快,國內外學者對于大數據的價值導向、應用場景等都展開了諸多調查。本文基于武漢市政府運用大數據提升政府決策能力的創新之處,成效以及問題,從意識,人才,技術,法律等層面提出了改進我國政府運用大數據提升決策能力的對策。

      大數據已成為輔助政府決策的最佳工具,但面對公共事務的高度復雜性,大數據驅動的決策效果究竟如何,尚無定論,本文缺乏相關實踐案例的佐證,相關領域涉及尚淺還有待拓展,仍需在充分利用前沿調研數據的基礎上,通過實證分析對地方政府決策能力進行深度研究。

       參考文獻

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      [4]段忠賢,沈昊天,吳艷秋.大數據驅動型政府決策:要素、特征與模式[J].電子政務,2018,(02):45~52

      致 謝

      行文至此,百感交集,致謝的開始意味著大學四年的結束。我總覺得,我來到這里是命中注定的事情,來到武科大就是為了遇見一些人,經歷一些事?;叵?018年的夏天,我仍然慶幸自己當初的選擇。大學為我那平平無奇的人生增添了一抹絢爛的色彩。感謝每一個陪我走過四年青春的人,感謝每一個難忘的時刻,感謝迄今為止我所有的經歷。

      片言之賜,皆我師也。首先,衷心感謝我的導師,有幸能遇到老師,從選題到開題報告再到論文的成型,這其中的每一步都離不開老師的指導,學生受益匪淺。其次,感覺所有的授課老師,感謝每一位老師的諄諄教誨,教會我專業知識,在我迷茫時指點迷津。祝愿老師們身體健康,工作順利。

      春暉寸草,山高海深。感謝父母的養育之恩,感謝你們能夠無條件的支持我所有的選擇,感謝你們這些年無微不至的關懷,感謝你們能夠包容我的所有缺點。感謝我的姐姐,感謝她對我的鼓勵和幫助。你們永遠都是我最大的底氣,祝愿我的家人萬事順遂,平安幸福。

      愿歲并謝,與友長兮。十分慶幸我能與行管1801相遇,與615相遇。感謝陪伴我四年的室友。每一個捧腹大笑的瞬間,每一個拼命奮戰的夜晚都讓我難以忘懷。感謝你們能在我生病住院的時候一直陪著我,能與你們成為好朋友是我的榮幸。同時,還要感謝我的高中同學,是你們自身的優秀帶動了我,讓我能夠刻苦學習。祝愿我的朋友們熠熠生輝,不負韶華。

      桃之夭夭,灼灼其華。感謝我的女朋友杜玉琪同學,感謝你出現在我生命中最美好的四年中,感謝你這一路以來的陪伴,督促我的成長,與我一同努力。祝愿我們今后喜樂有分享,共度日月長。

      年復一年,春綠冬藏,花開花落,人來人往。愿山河無恙,愿你我安康。畢業快樂。

      大數據背景下地方政府決策能力提升研究 --以武漢市為例

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